El mercado financiero único precisa contar con bancos multinacionales. Sin embargo, los primeros intentos de integrar bancos de distintos Estados miembros de la Unión Europea están encontrado graves dificultades. Las autoridades nacionales reaccionan favoreciendo la integración local del sector o invocando el interés nacional para vetar la operación.
En primer lugar, conviene subrayar que los bancos son empresas que se someten al régimen general de la competencia. La gran banca, y los demás conglomerados financieros, pueden adoptar libremente todo tipo de acuerdos estratégicos de fusión y adquisición con otras empresas del sector. Cuando estas operaciones de concentración tienen lugar entre entidades comunitarias, se rigen por el Derecho europeo de la competencia. Hay que vigilar que no amenacen la libre competencia en el mercado único. Son operaciones de concentración en el mercado que se someten al control de la Comisión Europea, autoridad encargada de velar por la defensa de la competencia de aquellas operaciones que, como las que afectan a la gran banca, superan ciertos umbrales de importancia económica.
Las fusiones bancarias transfronterizas en la Unión Europea, se dejan a la iniciativa empresarial. Los Gobiernos de los Estados miembros podrán incentivar la integración nacional del sector bancario, pero no pueden imponer un orden en las concentraciones con el fin de lograr primero un gran banco nacional, postergando las adquisiciones transfronterizas que pudieran amenazar la hegemonía local. Pretender alcanzar el objetivo de «un banco por país», recuerda la pretensión de los gobiernos regionales españoles de conseguir «una caja por comunidad autónoma». Esa visión cartesiana de la banca, se compadece mal con la libertad de empresa. Se pueden favorecer determinadas concentraciones empresariales, pero sin olvidar que son las empresas del sector quienes deben decidir sobre la oportunidad y el alcance de las fusiones.
Cuestión distinta es determinar el procedimiento y las formalidades administrativas aplicables a estas operaciones. Pues lo que no está en manos empresariales es decidir sobre los pasos que hay que dar para materializar la integración. Razones prudenciales, derivadas del carácter singular de la actividad bancaria imponen ciertos controles, que, ante la ausencia de una autoridad financiera a nivel comunitario, todavía corresponden a las autoridades financieras nacionales.
El mercado financiero tiene un régimen específico de control de las fusiones y adquisiciones de bancos con el fin de proteger la solidez de las entidades y el correcto funcionamiento del sistema financiero. Este control prudencial está justificado por la singularidad de la actividad bancaria. Recordemos que los bancos operan principalmente con fondos recibidos del público. Una fusión bancaria transfronteriza supone, para los depositantes del banco objeto de la adquisición, un cambio en el gestor de sus capitales. Se hace necesario, y existe, un control de este tipo de operaciones que afecta a un gran número de depositantes.
No basta con informar al mercado sobre la operación de concentración, como hecho relevante que puede afectar a la cotización bursátil de los valores implicados en la operación. Se impone una comunicación previa de la intención de adquirir. En este sentido, se establece un procedimiento formal en el que participan las autoridades financieras de acogida y de origen de la inversión, quienes deben ser informadas previamente y deberán pronunciarse sobre la idoneidad del adquirente.
La autoridad de acogida sólo puede denegar la adquisición por razones prudenciales, concretamente cuando por falta de idoneidad del adquirente quede comprometida la gestión sana y prudente de la entidad. Pero desde el punto de vista de la integración del mercado financiero europeo, sería peligroso dejar a la autoridad de acogida la determinación de lo que se entiende por «adquirente idóneo». Por esta razón, la autoridad de acogida debe consultar a la autoridad de origen sobre la idoneidad del adquirente. Si la autoridad de origen considera que el adquirente es idóneo, la autoridad de acogida tiene el deber de autorizar la operación. La falta de comunicación previa de la intención de adquirir una participación significativa tiene como consecuencia inmediata que no puedan ejercitarse los derechos políticos correspondientes a las participaciones adquiridas irregularmente.
En suma, la autoridad política del Estado afectado por la adquisición no puede vetar la operación en defensa de la libre competencia, pues, alcanzando ciertos umbrales, las decisiones de este tipo corresponden a la Comisión Europea. Tampoco puede invocar el «interés general de la Nación» como justificación para impedir la operación. La materia bancaria está armonizada por el Derecho comunitario, y se ha concretado el interés general en la necesaria idoneidad del adquirente con el fin de garantizar una gestión sana y prudente de la entidad.
Una fusión transfronteriza entre bancos de distintos Estados miembros de la Unión Europea solo puede quedar paralizada por razones prudenciales que se traducen en la necesaria idoneidad del adquirente. Decidir sobre la idoneidad, se ha dejado, de conformidad con el principio del reconocimiento mutuo, a la autoridad de origen. Mediante un procedimiento reglado se facilitan este tipo de concentraciones.
En el marco de este procedimiento es obligatorio para el adquirente realizar una comunicación previa de la intención de adquirir a la autoridad de acogida y esperar a que se decida sobre su idoneidad. Con la comunicación del proyecto de adquisición, el que pretende adquirir se arriesga a que se adopten medidas de protección de los intereses nacionales que frustren la operación. Si bien, sólo serán válidas las adoptadas dentro de los límites generales establecidos por el Derecho de la competencia. Pero este riesgo de verse afectado por medidas que perturben la operación no justifica el incumplimiento del deber de comunicación previa. El carácter fiduciario de la actividad impone estos controles y la exigencia de su estricto cumplimiento. El dinero de los depositantes tiene patria, y las decisiones empresariales que afectan a los bancos depositarios de sus fondos deben contar con el cumplimiento estricto de estas formalidades. Quien pretenda adquirir un banco en otro Estado miembro debe cumplir escrupulosamente las formas y tener, además, mucha paciencia.
Publicado en Expansión.
